三、关于全面依法治国工作布局的论述

在科学阐明实行全面依法治国的重大意义（重要地位）和全面依法治国的政治方向之后，习近平同志从全面依法治国的工作布局、重点任务、重大关系、重要保障等方面深刻论述了如何推进全面依法治国的重大战略和建设实践问题。其中，关于谋篇布局的重要论述具有战略性、统领性、全局性。

（一）坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

“现代化”是哲学社会科学的综合概念和广泛使用的公共话语，通常指从传统社会向现代社会转变的历史过程与结果状态。世界范围内的社会现代化肇始于欧洲资本主义的兴起，中国的社会现代化发轫于清末民初。新中国成立之后，现代化进程空前加快。不过，在很长一段时间内，在政治文献和公共话语中，“现代化”概念主要指农业、工业、国防、科技等物质层面的现代化。党的十八大以来，习近平同志把国家治理体系和治理能力现代化纳入现代化的范畴，推动中国进入了全面现代化的新时代。在党的十八届三中全会上，习近平同志原创性地提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”命题，并将其作为全面深化改革的总目标。在党的十九大报告中，他进一步强调：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”党的十九届四中全会专题研究国家制度建设和国家治理现代化问题，明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。习近平同志关于国家治理现代化的一系列重要论述和党中央的顶层设计既是对社会主义现代化理论的重大创新，也是对法治和国家治理理论的重大发展。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，而法治体系是国家治理体系和治理能力的重要依托。中国特色社会主义法治体系凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，凝聚着中华民族治理国家的智慧和人类制度文明的精髓，具有支撑国家治理的强大制度力量，是“中国之治”的制度根基。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，其核心要义在于，法治是国家治理现代化的重要标志、法治化是国家治理现代化的必由之路。习近平同志指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。”全面推进依法治国是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”。这些重要论述科学回答了建设中国特色社会主义法治体系与推进国家治理体系和治理能力现代化的内在关联性，为促进法治与国家治理相辅相成、相得益彰格局的形成提供了理论指引。

就国家治理体系而言，“法治化”首先是国家治理制度的“法制化”。只有通过法制化，国家治理制度才能定型化、精细化，把国家治理制度的“分子结构”精细化为“原子结构”，从而增强其执行力和运行力。国家治理能力，既指各主体对国家治理体系的执行力，又指国家治理体系本身的运行力，还包括国家治理方式方法的效果，具体表现为执政党科学执政、民主执政、依法执政的能力，人大及其常委会科学立法、民主立法、依法立法和决定重大事项的能力，人民政府科学行政、民主行政、依法行政、严格执法的能力，司法机关公正司法、定分止争、惩恶扬善、救济权利、制约公权、维护法制权威和尊严的能力，广大人民群众、人民团体和社会组织依法管理国家事务、管理经济社会文化事务、依法自治和依法维权的能力，党和国家各级领导干部深化改革、推动发展、改善民生、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。国家治理能力的现代化，突出表现为在国家治理现代化的进程中，“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。推进国家治理体系和治理能力现代化，其要义还在于，以法治的制度优势、程序优势和法理优势，不断提高国家治理的适应性、规范性、系统性、协调性。

（二）坚持建设中国特色社会主义法治体系

“建设中国特色社会主义法治体系”，是习近平同志提出的法治领域最具原创性、时代性的概念和理论。建设中国特色社会主义法治体系，既是全面依法治国的总目标，又是全面依法治国的总抓手，对推进全面依法治国具有纲举目张的意义。习近平同志意味深长地指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”

建设中国特色社会主义法治体系，就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。这五个方面构成了中国特色社会主义法治体系的核心要素，也明确了建设中国特色社会主义法治体系的主要任务。

形成完备的法律规范体系。

坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，让法律法规立得住、行得通、真管用；加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实；实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。民法典编纂便是“形成完备的法律规范体系”的重大举措，是完善中国特色社会主义法律体系的标志性成果。我们要总结民法典编纂的成功经验，推进法律制度建设的集成化、法典化，进一步完善中国特色社会主义法律体系。

    形成高效的法治实施体系。

法律的生命在于实施，为了保证法律有效实施，必须建立高效的法治实施体系，防止法律沦为一纸空文。法治实施当中，最重要的是宪法实施。“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”法治实施体系的常规力量是执法和司法，它们是将法律规范体系的效能发挥出来的关键。

形成严密的法治监督体系。

法治监督是指对法律实施情况的监督。针对法治监督方面存在的监督目的不清晰、监督范围不明确、监督程序不健全、监督机制不完善、各种监督方式之间缺乏协同性、监督权威性、执行力公信力不高等突出问题，习近平同志提出，建立由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督构成的更加严密的监督体系，形成强大的监督合力，同时要着力推进监督工作规范化、程序化、制度化，形成对法治运行全过程全方位的法治化监督体系，督促科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实现，确保党和国家机关及其工作人员按照法定权限和程序正确行使权力。

形成有力的法治保障体系。

就宏观目标而言，法治保障体系包括政治保障、制度保障、思想保障、组织保障、人才保障、运行保障、科技保障等。坚持党的领导是社会主义法治的政治保障，坚持中国特色社会主义制度是社会主义法治的制度保障，贯彻中国特色社会主义法治理论是社会主义法治的思想保障，坚持抓住领导干部这个“关键少数”是社会主义法治的组织保障，建设高素质的法治工作队伍是社会主义法治的人才保障，建立科学的法治建设指标体系和考核标准并有效实施是社会主义法治的运行保障，运用互联网、大数据、人工智能等智能科技手段是社会主义法治强大的科技保障，这些方面形成合力，能够保障法治体系科学有效的运行。

形成完善的党内法规体系。

依法执政、依法治国，不仅要有完备的国家法律体系，而且必须有完善的党内法规体系，特别是中央层面的党内法规体系。习近平同志指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”党的十八大以来，根据全面推进依法治国和依规管党治党的总体部署，基本形成了内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

除了上述五个方面，中国特色社会主义法治体系还包括形式多样、内容丰富的社会规范体系，诸如市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等，它们也是法治国家建设的重要遵循。如果按照分支领域划分，中国特色社会主义法治体系还可以细分为经济法治体系、政治法治体系、文化法治体系、社会法治体系、生态法治体系、国家安全法治体系、军事法治体系、“一国两制”法治体系、涉外法治体系等。建设中国特色社会主义法治体系应坚持各个子系统、各个领域、各个层面统筹推进、共同建设。

（三）坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进、坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，既是全面依法治国的工作布局，也是法治中国建设的核心要义。习近平同志在任浙江省委书记时首次提出把“建设法治浙江”作为全面推进依法治省的纲领。党的十八大之后，习近平同志从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的战略出发，明确提出“建设法治中国”。“法治中国”概念的提出和建设法治中国战略布局的形成，旨在解决法治建设中“各自为政”的问题，增强法治建设的系统性、协同性。习近平同志指出，建设法治中国，就是要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

科学把握习近平同志的这个论断，必须深入理解他指出的“在共同推进上着力，在一体建设上用劲”的内涵，必须深入领会这其中的系统思维、辩证思维。习近平同志强调“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”党依法执政是关键，要增强依法执政意识，善于运用制度和法律治理国家，以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。政府依法行政是重点，要规范行政决策程序，加快转变政府职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，用法治给行政权力定规矩、划界限，做到严格规范公正文明执法。依法执政和依法行政这两个方面构筑了全面依法治国的支点，确保全面依法治国有方向、有力量、有效能。

关于法治国家、法治政府、法治社会的关系，习近平同志指出：“三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。”他还强调指出：“推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。”作为法治中国建设的主体工程和重点任务，法治政府建设必须要率先突破。为此，在2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，明确提出了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体举措。5年后，即2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》，提出要建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。两个《实施纲要》生动体现了坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的指导思想和决策部署。

四、关于全面依法治国重点任务的论述

全面依法治国的工作布局确立了全面依法治国总体性长期性的工作规划，但要深入推进全面依法治国、加快建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，在新发展阶段和新发展格局中更大更好地发挥法治的引领和保障作用，就不能不抓住当前和今后一个时期全面依法治国的重点任务，使全面依法治国的战略布局落地见效。习近平同志在中央全面依法治国工作会议上为全面依法治国明确了三项重点任务。

（一）坚持依宪治国、依宪执政

无论是在习近平同志关于法治的一系列讲话中，还是在党中央关于全面依法治国的重大决定和重要决策文件中，“依宪治国、依宪执政”都是作为首要重点任务。习近平同志针对宪法、宪法实施和依宪治国、依宪执政，提出了诸多原创性的理论观点，作出了一系列明确的实践要求，对于确保宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，具有重大意义。

依宪治国、依宪执政的理论基础是马克思主义宪法观。习近平同志创造性地发展了马克思主义宪法观。什么是宪法？毛泽东曾经给出宪法是国家的“总章程”“根本法”的经典定义。习近平同志赋予“总章程”和“根本法”以新的时代内涵，并创造性提出了宪法是“总依据”“根本依据”等创新性概念，指出“宪法是国家各种制度和法律法规的总依据”“宪法是治国理政总依据”“全面依法治国的总依据”“宪法是我们党长期执政的根本法律依据”等。“总依据”“根本依据”等原创性解释性概念，是对宪法本质特征认知的深化，是对马克思主义宪法观的重大发展。

习近平同志的宪法观强化了依宪治国、依宪执政的法理依据。既然宪法是国家的总章程、根本法，是党长期执政的根本法律依据和治国理政的总依据，那么，依法治国首先就要依宪治国，依法执政首先就要依宪执政。习近平同志指出：“我国现行宪法是在党的领导下，在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革实践经验基础上制定和不断完善的，实现了党的主张和人民意志的高度统一，具有强大生命力，为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本法治保障。党领导人民制定和完善宪法，就是要发挥宪法在治国理政中的重要作用。”“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

习近平同志深刻论述了保证宪法实施的极端重要性，他指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。要把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，为保证宪法实施提供科学有效、系统完备的制度体系和制度保障，把实施宪法提高到新水平。要在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，弘扬宪法精神，树立宪法权威。党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，现行宪法第五修正案健全了宪法实施机制，全国人民代表大会依据宪法修正案组建了宪法和法律委员会，加强了对行政法规、地方性法规、司法解释以及其他规范性文件的合宪性审查，完善了宪法法律解释程序，设立了国家宪法日、宪法宣誓制度等，宪法实施提高到一个新的水平。

（二）坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

习近平同志在主持起草党的十八大报告中提出全面推进依法治国，基本任务是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。党的十八大以来，习近平同志对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的学理内涵和法治原则进行了深刻而清晰地论述，在中央全面依法治国工作会议上再次强调要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。在全面依法治国大格局中，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个环节是相互依存的，科学立法是全面依法治国的前提，严格执法是全面依法治国的关键，公正司法是全面依法治国的重点，全民守法是全面依法治国的基础。这四项重点任务的意义在于：科学立法保证良法善治，严格执法维护法律权威，公正司法确保公平正义，全民守法提振社会文明。

科学立法保证良法善治。

全面依法治国，科学立法是基础。习近平同志强调“科学立法”，是为了提高立法质量。他指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”提高立法质量，关键在于：一要尊重和体现经济、政治、文化、社会、生态建设和发展客观规律，使法律准确适应改革发展稳定需要，积极回应人民期待，更好协调利益关系。二要坚持问题导向，切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性，发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众、推动发展的作用。三要注重增强法律的可执行性和可操作性，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，使法律法规立得住、行得通、切实管用。四要坚持立改废释并举，全方位推进立法工作，特别是重点领域、新兴领域、涉外领域立法，着力建立健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。要及时总结实践中的好经验好做法，把成熟的经验和做法上升为制度、转化为法律。五要坚持民主立法、科学立法、依法立法，完善立法体制和程序，确保立法质量和效率。

严格执法维护法律权威。

习近平同志一贯强调严格执法，他指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘法令行则国治，法令弛则国乱。’各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体，必须担负法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题，严禁侵犯群众合法权益。”他还指出，现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。有的政法干警执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法比较突出，要么有案不立、有罪不究，要么违规立案、越权管辖；有的刑讯逼供、滥用强制措施；有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法，等等。对违法行为必须严格尺度、依法处理、不能迁就。否则，就会产生“破窗效应”。

公正司法确保公平正义。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所以，司法必须公正。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚，人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。如果人民群众通过司法程序不能保障自己的合法权利，司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。司法是定分止争的最后一道防线。所以，司法必须发挥法律本来应该具有的定分止争的功能和终结矛盾纠纷的作用。要做到定分止争，司法必须公正，如果司法不公、人心不服，不仅难以定分止争、化解矛盾，甚至可能激化和聚集矛盾。司法是维护法律尊严和权威的最后一道防线。要发挥维护法律尊严和权威的作用，司法必须公正、公开、公平，司法机关必须有足够的尊严和权威。为此，应当深化司法改革，确保司法机关依法独立公正行使职权，确保司法公正高效廉洁，切实有效地提高司法公信力。

全民守法提振社会文明。

全面依法治国，建设法治中国，必须坚持全民守法。全民守法，就是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法和法律为根本活动原则，并负有维护宪法和法律尊严、保证宪法和法律实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何公民、社会组织、国家机关、政党，都要依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。在社会转型、矛盾凸显的当前形势下，要引导全体人民通过法律程序来合理表达诉求、依法维护权利、文明解决纷争；要努力培育社会主义法治文化，在全社会形成尊法学法守法用法护法的良好氛围。