中国共产党党内法规体系

（二〇二一年七月）

中共中央办公厅法规局

前  言

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这一制度建设重大成果来之不易，是我们党100年来持续推进建章立制特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革的结果；这一党的建设重要成就彪炳史册，是党的建设史特别是党内法规制度建设史上的一个重要里程碑，标志着党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段，全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上；这一基础性制度支撑事关根本，为保证全党团结统一、行动一致，为党统揽“四个伟大”提供了坚强有力制度保障，对于党以史为鉴、开创未来，团结带领全国人民实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结党的理论创新和实践经验，是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7类名称，现行有效党内法规中，党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部。

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这个“法度”，主要就是以党内法规为脊梁的党的制度。我们党形成了一个比较完善的党内法规体系，并以此为主干形成了一套系统完备的党的制度，这在世界上是独一无二的，彰显出中国共产党作为世界上最大的政党具有的大党的气派、大党的智慧、大党的治理之道。坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特治理密码，是呈现中国特色社会主义制度优势的一张金色名片，也为世界政党治理贡献了中国智慧和中国方案。

一、党内法规体系的发展历程

党内法规因党而生、因党而立、因党而兴。自中国共产党诞生以来，党内法规制度建设紧紧围绕政治大局推进，始终与党的奋斗历程相伴相随，与党的建设和党的事业同向同行。在这一历史进程中，党内法规制定从无到有、从少到多，由点到面、由面到体，逐步提出体系化要求，适时作出体系化安排，日益呈现体系化特征，不断接近体系化目标，经过100年的持续努力，终于形成比较完善的党内法规体系。

（一）新民主主义革命时期党内法规制定的奠基初创

从1921年党成立到1949年建立新中国，党领导人民进行了长期艰苦卓绝的革命斗争。党根据革命斗争的需要，在党内法规制度建设方面进行了不懈探索。

建党伊始，1921年7月，党的一大通过中国共产党第一个纲领，这是党的历史上第一部党内法规，具有党章性质；1922年7月，党的二大通过中国共产党章程，我们党自此有了自己的根本大法。1938年10月，毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会的报告中指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，在党的历史上首次明确提出“党内法规”概念。1945年4月至6月召开的党的七大，将毛泽东思想确立为党的指导思想并写入党章，这部党章是第一部党完全独立自主制定的党章，是党成熟的重要标志。

这一时期制定的党内法规制度主要有：中国共产党中央执行委员会组织法、中央巡视条例、关于中央委员会工作规则与纪律的决定、关于各级党部工作规则与纪律的决定、关于各级党委暂行组织机构的决定、关于增强党性的决定、关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定、关于在军队中组织党委会的指示、关于建立报告制度、关于健全党委制等。

新民主主义革命时期，我们党从理论认识上提出了“党内法规”概念，并在实践中探索制定了一批党内法规，确立了党的民主集中制原则，初步形成了党的组织制度、领导制度、工作制度、党内生活制度等，对于建设一个具有明确政治纲领、严密组织体系、严明纪律规矩的无产阶级政党，夺取新民主主义革命胜利，发挥了重要作用。

（二）社会主义革命和建设时期党内法规制定的曲折发展

1949年中华人民共和国成立，我们党成为在全国范围执掌政权的党。从1949年到1978年，党领导人民在巩固新生政权的基础上，对社会主义革命和建设道路进行了艰辛探索，同时开始全面探索在全国执政条件下进行党内法规制度建设的路子。

1956年9月，党的八大通过修改后的党章，根据执政党特点提出全面开展社会主义建设的任务，并对贯彻民主集中制原则作出许多新规定，这是党在全国执政后制定的第一部党章。

这一时期制定的党内法规制度主要有：关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定、关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定、关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）、关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定、关于加强理论教育的决定（草案）、关于发展和巩固党的组织的指示、关于加强干部管理工作的决定、关于增强党的团结的决议等。“文化大革命”发生后，党内法规制度建设遭受严重挫折，党的九大党章、十大党章严重倒退，党内法规制定工作陷入停顿。

社会主义革命和建设时期，我们党适应全国执政条件下的形势任务要求推进党内法规制度建设，积极探索制定一批党的领导和党的建设制度，为新的历史条件下加强党内法规制度建设积累了正反两方面的重要经验。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期党内法规制定的恢复前进

1978年12月，党的十一届三中全会作出把党和国家的工作中心转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的历史性决策，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。进入新时期，党的领导人始终强调加强党内法规制度建设的重要性。邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”江泽民同志指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”胡锦涛同志指出：“必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”

这一时期，党章得到及时修改完善。1982年9月，党的十二大修改形成了呈现新时期特征的党章，具有拨乱反正的重大意义。此后，党的十五大、十六大、十八大分别将邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观确立为党的指导思想并写入党章。

党的十一届三中全会至党的十三届四中全会期间制定的党内法规制度主要有：关于党内政治生活的若干准则、关于高级干部生活待遇的若干规定、关于建立老干部退休制度的决定、关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知、关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知、关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定等。

党的十三届四中全会至党的十六大期间制定的党内法规主要有：中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）、中国共产党基层组织选举工作暂行条例、中国共产党地方组织选举工作条例、中国共产党地方委员会工作条例（试行）、党政领导干部选拔任用工作条例、中国共产党党员权利保障条例（试行）、中国共产党纪律处分条例（试行）、中国共产党党内法规制定程序暂行条例等。

党的十六大至党的十八大期间制定修订的党内法规主要有：中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例、中国共产党党内监督条例（试行）、中国共产党巡视工作条例（试行）、中国共产党党校工作条例、中国人民解放军政治工作条例、中国共产党党内法规制定条例等。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，我们党总结历史经验教训，强化党内法规在党的建设中的重要地位和作用，以健全民主集中制为重点加大党内法规制度建设力度，推动党内法规制定工作逐步进入制度化规范化程序化轨道，为党开创、坚持、捍卫、发展中国特色社会主义提供了重要制度保障。

（四）中国特色社会主义新时代党内法规制定的全面加强

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，针对加强新时代党内法规制度建设作出一系列重大决策部署，党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有，党的制度建设取得历史性成就。

2017年10月，党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想并写入党章，为新时代党和国家事业发展提供了科学行动指南。

党的十八大以来制定修订的党内法规主要有：关于新形势下党内政治生活的若干准则、中国共产党廉洁自律准则、中国共产党中央委员会工作条例、十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定、中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定、中国共产党地方委员会工作条例、中国共产党党组工作条例、中国共产党工作机关条例（试行）、中国共产党支部工作条例（试行）、中国共产党组织工作条例、中国共产党宣传工作条例、中国共产党统一战线工作条例、中国共产党政法工作条例、中国共产党机构编制工作条例、中国共产党领导国家安全工作条例、中国共产党重大事项请示报告条例、中国共产党党内监督条例、中国共产党巡视工作条例、中国共产党问责条例、中国共产党纪律处分条例、中国共产党军队党的建设条例、军队政治工作条例、中国共产党党徽党旗条例等。

进入新时代，我们党从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度坚持依规治党、加强党内法规制度建设，制定出台一大批重要党内法规，为坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，提供了坚强制度保障。

二、党内法规体系的加快建成

党内法规体系建设是一个久久为功、持续推进的历史过程，是在党内法规达到相当数量基础上对其提出的集成集约结构性要求。党的十八大后，党内法规体系进入加速形成阶段，这既是长期以来党内法规制度建设逐步推进的结果，也是适应新形势新任务要求对新时代党内法规制度建设作出的新部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”，立足党和国家事业发展全局，明确提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，并有针对性地作出一系列理论指导和决策部署，确保这一目标任务如期完成。

（一）加大制度建设理论指导力度

党内法规制度建设始终是在党的指导思想指引下进行的，党的指导思想的丰富和完善必然会有力推动党内法规制度建设。党的十八大以来，党内法规制度建设之所以能够取得大发展、大进步，党内法规体系化进程之所以能够加快推进、全面推进，根本在于党的基本理论的重大创新发展，在于有习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指导。习近平新时代中国特色社会主义思想作为党和国家必须长期坚持的指导思想，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题，是指引新时代党和国家事业发展的科学行动指南，为加强新时代党内法规制度建设指明了前进方向、提供了根本遵循。

与此同时，习近平总书记鲜明提出坚持依规治党，专门针对加强党内法规制度建设作出一系列重要论述。强调加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策；要坚持正确政治方向制定和实施党内法规，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；要坚持以党章为根本依据建章立制，尊崇党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章；要坚持贯彻民主集中制原则制定党内法规，把充分发扬党内民主和维护党的集中统一有机结合起来；要坚持服务党和国家工作大局健全制度，为党的事业发展和全面从严治党提供制度保障；要坚持系统推进，做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究；要坚持依法治国和依规治党有机统一，既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党。这些重要论述和指示要求在党内法规制度建设实践中发挥了重要指导作用，得到了坚决贯彻落实。

（二）加大体系构建顶层设计力度

事在四方，要在中央。党中央从全局和战略高度擘画党内法规制度建设蓝图，加强统筹谋划、搞好整体布局，锚定目标、按计划分阶段推进党内法规体系建设。

2013年11月，党中央印发中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年），明确提出力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规体系框架，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系打下坚实基础。

2014年10月，党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国总目标，作为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。

2016年12月，党中央召开党的历史上第一次全国党内法规工作会议，并专门印发关于加强党内法规制度建设的意见，明确提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系，确定了党内法规体系的基本框架，为新形势下加强党内法规制定工作、构建党内法规体系提供了行动纲领。

2017年10月，党的十九大强调要坚持依法治国和依规治党有机统一，思想建党和制度治党同向发力，以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，把制度建设贯穿其中，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系。

2018年2月，党中央印发中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年），紧紧围绕到建党100周年时形成比较完善的党内法规体系这一目标任务，对党内法规制定工作进行谋划设计，进一步明确党内法规体系建设的任务书、时间表、路线图。

2019年10月，党的十九届四中全会部署健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，对加快形成完善的党内法规体系作出新的部署安排。

（三）加大制度缺项短板补齐力度

适应新形势新任务要求，党中央以及各地区各部门加快党内法规制定步伐，全方位、立体式推进党内法规体系建设。

统筹推进各位阶党内法规制定工作。党中央针对全党重大问题，出台147部实践亟需、务实管用的中央党内法规，占现行有效中央党内法规70%，填补大量制度空白，引领带动党内法规体系建设加速推进。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关立足履行本领域党的工作职责，出台100部部委党内法规，占现行有效部委党内法规61%，为加强党的各方面工作提供重要遵循。省、自治区、直辖市党委立足本地区实际，出台2184部地方党内法规，占现行有效地方党内法规67%，推动党中央决策部署在本地区落实落地。

统筹推进各类型党内法规制定工作。党中央将制定准则、条例作为建设党内法规体系的主体工程，着眼规范党的领导和党的建设各方面重要关系、重要工作，出台42部准则、条例，占现行有效准则、条例91%，加快健全党内法规体系的“四梁八柱”。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委有针对性地制定和完善配套党内法规，为党的各方面具体工作提供规范和保障，进一步为党内法规体系“添砖加瓦”。

统筹推进各领域党内法规制定工作。党中央，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，注重党内法规体系各板块的衔接呼应、互联互动，出台党的组织法规94部、党的领导法规554部、党的自身建设法规866部、党的监督保障法规916部，推动各领域党内法规制度保障整体推进、协调发展。

（四）加大制度协调统一维护力度

党中央注重发挥备案审查和清理在推动形成党内法规体系中的重要作用，保证党内法规体系的协调统一。

强化党内法规和规范性文件备案审查。建立健全从中央到省市县的备案审查工作体系，形成党委、人大常委会、政府、军队系统备案审查衔接联动机制，按照有件必备、有备必审、有错必纠原则，从政治性、合法合规性、合理性、规范性等方面全面深入开展备案审查工作，有力维护党内法规和党的政策的统一性严肃性。党的十八大以来，共审查地方和部门向党中央报备的党内法规和规范性文件3.2万余件、发现和处理“问题文件”1400余件，备案审查的政治功效和监督作用日益彰显。

健全党内法规和规范性文件清理机制。综合运用即时清理、集中清理、专项清理等多种方式，有效解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。2012—2014年、2018—2019年，在全党范围内先后开展两次党内法规和规范性文件集中清理，对新中国成立以来出台的党内法规和规范性文件进行全面清理，在中央层面决定废止、宣布失效和修改865件，实现了党内法规制度的“瘦身”和“健身”，维护了党内法规体系的协调统一。

（五）加大制定体制机制保障力度

党中央坚持和加强对党内法规制度建设的集中统一领导，完善党内法规制定体制机制，确保党内法规制度建设上下贯通、一体推进。

健全党内法规审议程序，重要中央党内法规一般由中央政治局会议、中央政治局常委会会议审议通过，必要时由中央全会审议通过。按照党中央要求，中央书记处研究讨论重要中央党内法规草案，每年听取中央办公厅所作的党内法规工作情况报告，对党内法规工作中的重要事项作出部署安排。建立中央党内法规工作联席会议制度，构建统一高效的跨部门会商协作机制，协调解决党内法规制定工作中的重要问题。各地区各部门认真履行党内法规制度建设主体责任，建立健全制定工作体制机制，加强对党内法规立改废释工作的组织领导。

经过长期努力特别是党的十八大以来的加速推进，一个比较完善的党内法规体系在建党100周年之际已经形成。在这个由3615部党内法规共同构成的党内法规体系中，党章居于统领地位，覆盖党的领导和党的建设各方面的基础主干党内法规基本上应有尽有，各板块的党内法规比较齐全，各领域各层级的配套党内法规比较完备，党内法规体系内部总体做到了内容科学、协调统一，我们党管党治党、执政治国全面实现了有规可依、有章可循。